清从部落至帝国，随着规模的扩大，在因应现实需求的过程中，短时间内经历了浓缩版的游牧—农耕关系演变史。清的多民族治理方式，基于前人丰富的试错教训而创生。在整体上，清选择了经实践证明兼容性最佳的二元制，并吸取前朝教训，尤其针对上文总结的二元制内的两个难题，设计制度，进行破解。本文起首提到的诸多清代民族治理实践，置于该大历史背景中便能很好地加以理解。

清代满洲认同的不断重申和加强，常被作为清王朝谨守内亚王朝内核的证据。但细究这一民族认同主张，可以发现，皇帝反复强调的满洲民族特性，最重要的是骑射尚武传统，这正是游牧民族与农耕民族进行互惠整合的根本。(31)此外，必须注意的是，雍正、乾隆时期，满洲界定趋严，大量汉军旗人出旗为民，其实有着财政上的背景。王朝承平，八旗人丁滋长，开支随之高企，给清廷造成巨大的财政负担，精简旗人有着节省开支的明确目的。(32)因此，八旗的重新界定、满洲认同的重申，与其说是强化政权的民族性，不如说是对王朝支柱军事力量的一次精简整编、对游牧—农耕互惠关系的一次协调。被裁撤为民的主体是入关后加入八旗的新汉军，他们并不是八旗中最精锐的核心。事实上，有不少入关前即加入八旗的老汉军和蒙古八旗作为精锐依然留于八旗内。(33)经整肃后的满洲认同，“不分满汉，但问旗民”，同时包括这部分汉人和蒙古人。(34)精简开支，提升战力，在维持一支有力的王朝军团的前提下，减少对农耕区的索取，防止重蹈元人覆辙，避免激化游牧、农耕两区之间因财富流动而发生的矛盾，这才是清朝中期强化满洲认同的实质。

清王朝吸取其他二元制王朝因过度需索而激化民族矛盾的教训，注重保持各民族固有经济生活的治理思路也表现于处理其他民族问题上。清朝在西南地区实行改土归流，一般认为是中央政府加强对民族地区的控制和开发，这的确是清政府的目的。(35)但还需注意到，与改土归流并行实施的是“封禁”政策。力推改土归流的干将——云贵总督鄂尔泰便禁止茶叶客商进入普洱府的夷民茶山，只允许他们在山外设店交易。(36)乾隆、嘉庆和道光时期各版本《户部则例》的“番界苗疆禁例”中也禁止客民擅自进入苗地，更不允许客民置办苗人田产。(37)类似的“封禁”政策也能在保护蒙人、满人田土的法规中见到。可见，清政府秉持的理念是，各民族自有其生活环境及经济方式，不应随意改变，尤其禁止对作为生存之本的土地的侵扰。清政府认为，各民族、各经济区之间的交流互惠，可通过行政层面的调拨，如国库税收的征缴和发放、省级财政上的协饷制度而达成。(38)清政府也支持利用商业活动推进各民族间的互惠，(39)但令清政府始料未及的是，市场经济会给民族地区的生态环境和经济形态造成深刻冲击，动摇上述清政府所秉持的民族治理理念。于是，不少新的政策围绕民族地区生态环境和居民利益的保全而追加展开。(40)

草原部落的自由竞争，还可能令新的威权人物和强势部落脱颖而出，成为潜在的联盟领袖，从而对中央政府造成威胁。清自身的崛起便遵循了这样的路径，辽、金、元的易代也重复着近似的故事。因此，清政府面向蒙古各部，设计了盟旗制度，尽力消弭强势部落的崛起。前文已经提及，游牧民族对土地所有权的观念较为淡薄，部落的强大重在属民的归附和牲畜的增多。盟旗制度反其道行之，针对不同蒙古部落的具体情况，或承认世袭领地，或赏赐指授游牧地，将八旗以外的蒙古各部编为旗，划定领地边界。(47)旗内的行政结构继承了诸部服属前固有的权力组织，但在旗下亦划地而治，并根据人口的增长和移动，析置新的行政辖区。例如，阿拉善和硕特旗下的巴格(扎哈)，就由康熙三十六年(1697)初设时的6个，细分为光绪四年(1878)的36个。(48)此种裂土而治的行政建制方式，颇有西汉七国之乱后“众建诸侯而小其力”的意味。恰如部落可用脚投票，选择膺服的联盟领袖，游牧民族个人亦可自由选择愿意归属的部落，这也正是草原势力消长机制的具体运作方式。但是，清代不允许蒙古人随意脱离旧主，投奔新的保护人，将此类行为定性为一种犯罪。(49)由此，清政府借鉴农耕定居区的行政经验，依托蒙古诸部旧有的权力结构，划定行政区界线，禁止牧民转换归属，用一种类似“户籍”的做法，增加了游牧区人力和资源流动的粘滞性，从而防止资源在流动中聚合，形成危险的挑战力量。与清朝争霸的准噶尔帝国，虽因部落竞争而多次发生内乱，但在部落力量的流动重组中，噶尔丹、策妄阿拉布坦等草原英才亦不断涌现，他们正是中央政府最担心的敌手。虽然清政府对准噶尔帝国的获胜，受益于内乱、疾病等偶然性因素，但新近的一些研究表明，正如忽必烈对海都的获胜，清对准噶尔的胜利亦得益于来自定居农耕区强大的后勤保障。战争期间，屯垦、仓储与商贸的发展，促进了清王朝的国家建设，为前线提供了坚实的后盾。(50)巴菲尔德针对准噶尔帝国的灭亡也评述道，游牧帝国的生存体系已经瓦解，内陆亚洲的竞争将出现在定居力量之间。(51)

清与藏区的接触，很大程度上以蒙古为中介。明万历年间，俺达汗往迎达赖三世锁南嘉措，蒙古开始以格鲁派藏传佛教，即黄教，为统络蒙古各部众的精神纽带。满洲人在与蒙古人结成联盟后，以之为中介，也开始联络西藏政教领袖。(52)西藏社会的整合中，宗教起着极为重要的作用。历史上，各教派为在竞争中获胜，有向外界寻求世俗力量支持的传统，所以，在黄教相对其他教派取得压倒性优势的表面之下，潜藏着各方外部力量的角力。在“兴黄教以安众蒙古”方针的指引下，清逐步排除了和硕特蒙古、准噶尔蒙古和西藏地方贵族的势力，令清廷成为黄教最重要的直接供养人和保护者。由于清是透过蒙古进入西藏事务，故清对西藏的治理最初试图移植蒙古地区依赖当地王公的札萨克模式。但清廷先后采用的分权式噶伦合议分辖制度和政教分离的藏王一噶厦体制，反倒令西藏内部潜藏的教派纷争和地方豪势力量显在化。为克服以上动乱势力的抬头，加之两次藏廓战争令清廷意识到，“兴黄教以安众蒙古”之外，西藏具有重要的国防战略地位，经过调整，清廷最终采用了政教合一、达赖与驻藏大臣分理僧俗两务的双头政治体制，(53)充分利用了长久整合西藏各部的宗教力量，并用以驻藏大臣、驻藏军队为代表的中央集权行政与军事力量加固了这一整合。中央集权力量成为最重要的宗教供养者和保护人，从而达成了西藏的稳定。

乾隆和咸同年间的多次回民事变，也令回民问题成为清代民族治理中重要的一环。清廷最初并未将回民问题作为独立的民族事务来看待，回民与汉民一起被纳入编户齐民系统，并无区别。这一方面与回民散处汉地“大杂居”的分布特点相关，另一方面，也与回民成员来源多样，至晚明以降方以伊斯兰教信仰为认同基点形成族群共同体，然成员关系依然松散、简单有关。(54)但明末清初以苏菲派为代表的新教的传入推动了门宦制度的发展，原本独立松散的教坊，成为各级教掌统辖教众、等级严密的基层社会组织。伊斯兰教内部新、老两派为争夺教民而发生教争，清廷为平靖地方和打击新兴基层组织力量而介入回民问题。在编户框架内，清廷先后推行了由政府指定教掌，用乡约取代教掌，认可由教掌担任乡约、在教坊下设立保甲等措施，至乾隆末年，最终以承认并依赖回民基层门宦组织为代价，方才将对回民的管理维持于保甲框架之内。在此框架中，清廷禁止回民在教坊间自由流动，以阻止强大集团力量的诞生。(55)故乾隆以后，咸同间发生的西北、云南回民事变，几与回汉信仰差异无关，(56)实为市场竞争和地方产业转型引发的劳动力生计恐慌(57)与政府严防回民抗争的既定方针(58)交相作用的结果。至于对新疆回部的治理，是清对准噶尔战争胜利的产物，与对内地回民的政策并无实质关联。清以驻扎大臣为中央派出代表，当地贵族担任的伯克实为驻扎大臣任命的地方民政官员，而非部落首领。在诸藩部中，清对回疆实行的是一种与中央集权制最为接近、保留地方自治权最少的行政体制，因此，新疆也成为最早顺利转为行省的藩部。(59)并且，值得注意的是，新近的研究表明，与此并行，在文化和社会领域，清廷却并未刻意在新疆推行汉化政策。(60)

游牧社会，寓兵事于生活，故发展出强大的军事力量，并因活动空间广阔，便于退避，盛行松散的部落联盟制。与之对应，农耕社会物产丰富，早在战国晚期，便已在封建争霸的战争动员中发展出中央集权。游牧社会凭借武力，能从农耕社会获取资源补充，农耕社会则利用资源换取游牧社会的军事襄助。早期的“骚扰式合作”，至东汉末年开始转向“雇佣互惠合作”。随后，魏晋时期农耕政权的孱弱又激发游牧民族入主农耕区，建立地跨两区的政权，两种经济模式及相应的政治制度由此面临抉择。在实践中，军事与资源功能互补的二元治理模式脱颖而出。前燕、北魏、辽、金、元一线的二元治理王朝为清帝国的治理积累了丰富的经验教训，清的多民族治理理念系针对前人的得失而设计。

清自部落发展为帝国，随着规模的扩大，短短几十年时间，就经历了漫长游牧—农耕互动史的浓缩版。清承续历史，将两大区域的整合建立于不侵扰各自生活、功能互补的基础之上。因此，清代“但问旗民”的满洲认同的确认，实质上是对帝国军事精锐的一次精简，以达成在对农耕区适度索取的基础上维持一支足够强大游牧军队的目标。清在西南开发中，改土归流与封禁两种政策并举的事实，也反映了清政府在不侵扰民族生活的前提下实现资源互补的治理理念。

部落联盟制下的权力斗争是造成清以前二元制政权内政混乱的主要原因。因此，清对游牧民族部分的政治制度进行了改革。满洲八旗的权力收归皇帝任命的官僚，消除了部落争权的物质基础。对八旗以外蒙古诸部的治理，尊重其传统的权力结构，但通过划定各旗界线，实施逃入法，用制度阻滞土地和人口资源在各部间的流动重组，从而维持一种静态的势力平衡，防止新的游牧联盟力量的崛起。

藏区的地方力量，早有由宗教加以整合的传统。清初在“兴黄教以安众蒙古”方针的指引下，以蒙古为中介，作为宗教供养人，进入西藏治理。最初曾试图模仿蒙地札萨克制，扶植地方王公力量来管理当地，结果反而导致曾被宗教弥封的地方纷争显在化，最终清还是依赖宗教，辅以中央派出力量，抑制地方各部力量在竞争中崛起。对回民的治理思路与之相似，以确保地方治安为目标，以认可宗教组织为代价，维持了对回民在保甲框架内的管理，并通过禁止回民在教坊间流动来阻止集团力量的兴起。

在长时段的考察中，可看到两条脉络。一条是不同生态区之间互补方式的调整与磨合。在此意义上，汉以外其他民族并未完全汉化，立足于本民族生活地区生态环境的民族特质，正是各民族和合共美的基础。另一条脉络是不同民族间政治体制的衔接与调和。在此意义上，似乎能看到鲜明的“汉化”足迹。从本文的史实分析可知，此种“汉化”，本质上是对中央集权国家制度——一种比部落制、封建制更有效率的人力动员组织方式——的接纳。由于中原汉人在战国晚期群雄争霸的战争动员中便已发展出中央集权国家制度，加之周边人群在迈向中央集权的道路上总与和汉人的接触——尤其是战争——相关联，所以，政治体制向中央集权迈进，常被视为“汉化”。但笔者认为，这与其理解为“汉化”，不如理解为对中央集权国家体制的接纳和继承。

“新清史”研究强调清的国家体制为满洲人所建，该思路有着深刻的西方经验背景。近代西方主权国家的兴起，是一个由民族赋权的过程。尤其是自下而上推进建国进程的民族国家先行者——英国和法国，为对抗封建贵族的统治，形成全民性的民族共同体，并以民主方式赋权政府机器，建立民族国家。(61)简言之，国家是民族的工具，民族的特质决定了国家的性格。“新清史”强调建国中满洲人的民族特质，显然出于一种发端于西方经验的比拟思路。

而中国历史中，国家与民族的关系有所不同。中央集权国家早在战国末期群雄竞逐的战争中形成，国家机器的合法性并非来自民族共同体的赋权，而是来自天命。大德可为天子，自然、万民合理、合礼地正常运转，被视为皇帝及其官僚集团获得天命正统的标志。(62)华夷之辨，表面带有民族之分，内里关注的却是政治文化之分，“中国而夷狄也，则夷狄之；夷狄而中国也，则中国之”，愿意接受中央集权国家的政治理念，在施政中达到自然和万民的和谐运动，便是对正统天命的继承。对中央集权国家的诉求，超越了民族的区隔。因此，清朝皇帝愿意遵从不同民族的传统，表达其对天命的继承。(63)与西方经验中国家是民族的工具相对应，在中国的历史脉络中，民族是国家的工具。民族认同，成为国家推行管理的一种手段。例如，清政府对满洲认同的强调，就是为了维持集权国家的精锐武装。清末以降，从反满主张到中华民族等概念的兴起，也顺应了不同情境下国家政权建设的需求。(64)而民众将民族认同视为一种从政府谋取利益的“制度套利”工具，根据不同情境，使自己汉化或非汉化，借助政府力量来提升自身的社会地位，获取实利。(65)