摘要: 清源文化遗产微信号 mobiheritage　　本期内容，“清源”将继续连载12月6日至8日在清华大学召开的“ICCROM-CHA亚太地区国家文化遗产保护政策论坛”中的精彩演讲。今天与各位分享的是国家文物局副局长刘曙光关于“中国文物保护的法律与制度”的报告。 （查看论坛发言系列报道，请点击：遗产理论与实践的方向转变；可持续发展：遗产管理的新范式）大家好！非常高兴能在这里和大家分享一下中国文物保护的

清源文化遗产
微信号 mobiheritage

　　本期内容，“清源”将继续连载12月6日至8日在清华大学召开的“ICCROM-CHA亚太地区国家文化遗产保护政策论坛”中的精彩演讲。今天与各位分享的是国家文物局副局长刘曙光关于“中国文物保护的法律与制度”的报告。

（查看论坛发言系列报道，请点击：遗产理论与实践的方向转变；

可持续发展：遗产管理的新范式）

大家好！
非常高兴能在这里和大家分享一下中国文物保护的法律与制度。
中国历史悠久、文化灿烂，文物资源数量众多、品类丰富、分布广泛。文物承载灿烂文明，传承历史文化，维系民族精神，是中华文明源远流长和博大精深的历史见证和深厚滋养，是中华文明、中国革命、中华地理独有的文化标识、精神标识和自然标识，是国家和民族弥足珍贵的文化资源、基础资源和战略资源。
在中国，保护文物是自古以来就有的社会公德和文化传统。今天我们对文物保护的重视，首先是对中国历史和文化传统继承和延续，其次是建设高度文明现代国家的现实需要。中国共产党和中华人民共和国政府，十分重视对民族和国家文化遗产的保护，重视对优秀传统文化的传承与弘扬。尤其是中国共产党第十八次全国代表大会以来，更达到了前所未有的程度。
一、中国文物法律体系的基本构成


中国对文物的保护，是建立在法制的基础之上。中国文物立法的基本层次包括：国家立法机构（全国人大常委会）制定的法律、国务院制定的行政法规、地方立法机构制定的地方性法规、国务院文化部门制定的部门规章以及地方政府制定的地方政府规章。保护文物写入了《中华人民共和国宪法》，并已经形成以《中华人民共和国文物保护法》和《博物馆条例》为核心、由与文物有关的法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章和其他具有约束力的规范性文件，以及适用中国的国际公约和多边双边协定构成的中国特色文物法律制度体系。

我简要解释一下什么是适用中国的国际公约和多边双边协定构成的中国特色文物法律制度体系。今天，中国已经加入了5项文化遗产国际公约，分别是《保护世界文化和自然遗产公约》（1985年）、《关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》（1989年）、《国际统一私法协会关于被盗或非法出口文物的公约》（1997年）、《关于发生武装冲突时保护文化财产的公约》（2000年）、《保护非物质文化遗产公约》（2004年）。
加入了国际公约就意味着要遵守国际公约的相关要求。在欧洲，如果加入了国际公约，就要根据国际公约的要求修改本国的国内法。但在中国，一般来说，我们不会因为国际公约的相关规定和国内法的规定相冲突或者不一致，而去修改国内法，而是会选择在加入国际公约的同时做出一些声明，表明我们对公约的某些规定予以保留或者不接受。比如，我国对是否要加入《保护水下文化遗产公约》仍持一种迟疑的态度。这主要是因为该公约的部分内容与《中华人民共和国水下文物保护管理条例 》是直接相冲突的。根据《中华人民共和国水下文物保护管理条例 》的规定，遗存于中国内水、领海内的一切起源于中国的、起源国不明的和起源于外国的文物，均属于中国所有。而《保护水下文化遗产公约》的主张是，一些代表国家公权的文物，比如军舰，无论在哪里发现，都属于它的主权国家。同时，《保护水下文化遗产公约》还提出，在国与国之间发生冲突或对水下文物所属权有争议的时候，要提交给国际组织仲裁，而中国的外交政策则是主张国与国之间直接对话，而反对所谓的国际仲裁。这些因素可能与中国的立法传统、立法原则有关系，因此我国尚未加入《保护水下文化遗产公约》。我举这个例子是说，我国对国际公约总体是持一种积极开放的态度，但这并不意味着我们把国际法的规定放在了国内法的前面。
中国与19个国家已经签署打击文物盗窃、盗掘和非法进出境文化财产双边协定或谅解备忘录，其中既包括意大利、印度、希腊、美国、土耳其、埃及、墨西哥等文化遗产非常丰富的国家，也包括了菲律宾、尼日利亚、瑞士等国家。双边协定主要是要解决文物盗窃、盗掘和非法出境等问题。总体来说，执行起来效果还是比较好的。

中国文物法律制度在体系上特点是非常鲜明的，概括来说具有以下特点：一是中国文物法律制度框架基本建立，文物工作的各个方面初步实现有法可依。《文物保护法》确立了文物保护的基本原则，第一是文物保护与经济社会发展相协调的原则；第二是原址保护原则；第三是相对集中收藏原则；第四是保持原状原则；第五是用途管制原则。
关于相对集中收藏原则，因为中国是以社会主义公有制作为基础的国家，这种所有制形式在文物领域的集中反映就是，不管是不可移动文物还是可移动文物，主要由国家设立的文博机构收藏或管理。而私人收藏或企业收藏仅占很小的一部分，这大概是与许多西方国家区别较大的地方。用途管制原则是指，要求文物的所有人、使用人应当按照法律规定的用途利用文物，不得将文物用于其他目的。在国外也有类似的规定，比如意大利对于文物的私人所有权是给予充分尊重的，但是在用途方面也提出了一些管制性的要求，比如不允许所有人擅自改动、擅自买卖，甚至可以要求文物拥有者（管理者）在规定时间内向公众开放。这是因为尽管文物的所有权归个人所有，但文物所包含的历史文化信息则要与社会分享。
二是中国的文物法律体系以《中华人民共和国文物保护法》（以下简称“《文物保护法》”）为核心，是文物领域的“基本法”，是中国开展文物工作、制定专门性或者地方性文物保护法规制度的基本依据。《文物保护法》是中国文化领域第一部法律，1982年由全国人大常委会通过，历经多次修正、修订，是一部具有行政法性质的综合性文化遗产保护法律，采取了公权与私权相结合的财产法保护模式，创设了国家保护权利与义务、私人保护的权利与义务。2015年，国家文物局又向国务院法制办提交了最新的《文物保护法》修订草案，在业内外引起了关注乃至较大争议。现在国务院法制办已将修订草案退回了国家文物局，要求我们做进一步的调查研究。这从一个侧面反映出《文物保护法》受到社会关注的程度已经与五年或十年前不可同日而语了。
《文物保护法》确立的文物保护基本制度非常多，包括：文物保护单位制度，馆藏文物定级制度，历史文化名城名镇名村保护制度，文物所有权制度，考古发掘许可制度，不可移动文物保护制度，馆藏文物管理制度，文物进出境监管制度，民间文物收藏管理制度，以及文物法律责任制度（包括刑事、行政和民事法律责任）。
三是地方立法成为中国文物立法创新实践的突出亮点。例如，中国世界文化遗产立法是“先立法、后申遗”的工作典范。
四是在文物法之外，我国还颁布了《非物质文化遗产保护法》。在很多国家，物质文化遗产和非物质文化遗产的保护是写在一部法律中的， 其保护与利用也是一体推进的。但在中国，非物质文化遗产的保护、管理和利用由中华人民共和国文化部主管，而文物的保护、管理和利用由国家文物局主管。两部法律并行既是中国的一个特点，当然也是一个问题。我们在工作中也经常感觉到，物质文化遗产和非物质文化遗产的保护、管理、利用存在着相互脱节，甚至是“两张皮”的问题。如果这些问题长此以往下去会直接影响到中国文化遗产保护工作的质量和规模。
二、法律和实践中的中国文物保护特色


关于文物的定义，《中国大百科全书·文物卷》的解释是：文物是人类社会历史发展过程中遗留下来的，由人类创造的或者与人类活动有关的一切有价值的物质遗存的总称。在《文物保护法》中没有对什么是法律意义上的文物作出界定，而是以对受国家保护的文物类型进行了列举。两种定义都有“各时代”的定语，强调从古到今的意思。也就是说，中国对文物没有作出时间限定，没有规定100年前或者1949年前的东西才算文物。这说明，中国认定是否一个物品是文物，主要是看其价值，而不是看其时间。比如，1958年建成的北京天安门广场人民英雄纪念碑，中国国家博物馆收藏的2008年奥运火炬，正是因其特殊的时代价值，而被认定为文物。而价值是与人的判断和主观认识密切相关的。这种主观而非客观的判断标准，既给文物认定工作带来了很多便利，也存在许多界限不清的问题，这在司法诉讼环节中体现得比较明显。
中国虽对文物没有时间限定，但对文物出境有明确的时间限定。现在规定，凡1911年以前的文物一律禁止出境，1949年以前的文物原则上禁止出境，1966年以前的少数民族文物禁止出境。
《文物保护法》遵循了国际惯例，将文物分为不可移动文物和可移动文物两大类别。
在不可移动文物中，我们将不可移动文物按照价值分为：全国重点文物保护单位，省级文物保护单位，市、县级文物保护单位和一般不可移动文物。据我的研究，“文物保护单位”一词最初可能是从俄文翻译过来的，这一说法在使用中可能会造成一些混淆，让一些人从单位而非文物的角度去理解它。
在不可移动文物领域有一项重要的制度，即文物普查登录制度。为掌握不可移动文物的保存状况，中国分别于1956年、1983年和2007年开展了三次全国文物普查。
可移动文物的分级制度是按价值将其分为珍贵文物和一般文物，其中珍贵文物又分为一、二、三级文物。
2002年我到意大利做访问学者时，曾有外国同行对我国可移动文物和不可移动文物的分级制度表示疑惑。我认为，这种分类方法一方面是受到中国自古以来等级社会的文化传统的影响，另一方面也与我国长期以来的经济困难有关。当政府没有能力对所有文物古迹都采取一视同仁的保护措施时，往往只能从财力出发，而不仅仅从文物的价值出发，将文物分级，对其中比较重要的文物给予保护。

此外，中国还有国家历史文化名城130个，中国历史文化名镇名村528个，中国传统村落2555个。它们或多或少具有文化遗产的属性，但又与文物和非物质文化遗产不同，在管理上也分别由住建部、宗教局等其他部门来管理。
三、中国文物行政管理架构
在中国，文物资源属于公共资源，文物事业属于公益事业，文物管理属于公共管理。所谓文物管理体制是指国家管理文物资源的组织体系和权限划分的基本制度，其根本核心是管理机构的设置、管理职权的分配以及管理机构之间的相互协调。
理论上，国务院代表国家行使文物资源的国家所有权，建立“部门+层级”的委托代理制度和自上而下“政府主导+职能部门”的文物行政管理体制。
中国文物行政管理体系是直线-职能型组织结构。在中央政府层面，国务院统一领导、宏观管理全国文物保护事务。中央政府职能部门构建了自上而下的纵向或垂直序列，各自依据法律法规的规定和国务院赋予的职能授权管理文物保护相关事务，形成纵向的“条”的组织格局。在地方层面，地方政府领导、协调本行政区域的文物工作，各级政府纵向延伸的职能部门及管理机构大多是由地方政府主管，在行政隶属关系上作为地方政府的组成部门或者派出机构，形成横向的“块”的机构序列。
下面我们来看一下文物行政管理的基本架构是怎样的。

第一，政府主导。各级政府作为文物工作的法律、政策和制度的制定者、倡导者、执行者和维护者，在文物保护事务中处于决策者、管理者的主导地位，承担推进依法行政、增加财政投入、配置公共资源、加强有效监管、维护文物安全的重要职责。
第二，条块结合。中国文物管理体系，是与国家行政管理体制相一致的，大致采用“条块结合、以块为主、条弱块强”的管理模式。与文物相关的地方政府职能部门及保护管理机构，接受上级政府职能部门和地方政府“双重”领导，纵向接受上级政府职能部门的行业管理和业务指导，横向接受地方政府的的组织、指导、协调、督促和检查，同时执行上级主管部门的指导和督察。



此外，在中国的文物体制中，经常提到“分级负责、属地管理”这八个字。所谓分级负责是指，在中央层面，国务院及其职能部门是进行宏观管理和业务指导，负责制定行政法规、出台行政措施、加强层级监督，把方向、议大事、抓督查、抓落实。用今天很时髦的话，我们是监督主体，不是责任主体。在地方层面，地方政府及其职能部门归口负责本辖区文物保护、管理和安全，也就是属地管理。地方政府在文物工作中发挥主导作用。也就是说，中国文物保护的直接责任者是各级地方政府，而不是中央的国家文物局。这种体制是很有中国特色的。我们不像意大利有一个强大的文化遗产部，文化遗产部在所有重要的文化遗产地区都有直接的派出机构，独立于地方政府之外，是一个完整的垂直系统。以庞贝考古局为例，其局长由文化遗产部长任命，其所有工作人员的工资由意大利国库部按照统一的标准发放。但是在中国，地方的文物局、考古研究所等全部都是由地方人民政府设立的管理机构，因此在行政管理方面，国家文物局实际是处于一种比较弱势的地位。
这种体制是历史形成的，有它的不利，也有益处，那就是国家文物局可以脱离部门利益，站在国家整体利益的角度发表意见或建议。
最近十几年来一直有一种呼声，希望加强文化遗产的国家机构建设。我觉得，这在短期内还无法实现，但适当加强国家文物局在行政执法方面的力量可能是有必要的。最近几年， 国家文物局也开展了一系列执法督查，开始约谈发生文物案件的地方政府，对他们提出一些原则性要求或者处罚性要求，效果还是比较好的。现阶段在中国对于文物保护的主要责任，应当是加强地方政府在文物机构、文物管理方面的建设和执法力度。

除政府之外，在中国保护文物也是公民的责任和义务，这在《文物保护法》中也做了明文规定。中国政府非常重视社会力量在文物事业中的积极作用，设立了“文化遗产日”，每年6月的第二个星期六开展文化遗产日主场城市活动。自2017年开始，还是6月的第二个星期六将会迎来中国第一个“文化与自然遗产日”，这反映出我国对文化遗产的理解更加宽泛。
四、当前中国文物工作的基本问题与对策
刚才介绍了中国文物行政法律的管理架构，下面我想谈一谈当前中国文物工作的基本问题与对策。

当前，中国文物工作面临着四大挑战：
一是城镇化进程加速、人口流动加剧，对全面推进文物保护与经济社会协调发展提出了新挑战。具体表现在：一方面，大规模的城镇化建设使传统村落、名城名镇中的历史建筑遭到建设性破坏；另一方面，人口流动的加剧使许多传统村落空巢化、空心化现象严重，其保护也失去了动力，甚至失去了正当性。
二是文化消费需求多样化、经济社会转型升级，对合理适度利用好文物资源提出了新要求。如果说在过去，参观博物馆、搞文物收藏、踏访文物古迹还是少数人的需求，现在则演变为大众的需求，而且多种多样。我们现在到各地去看，古玩一条街上各种各样的珠子铺天盖地。一个小小的手串或者是珠子其实能够反映出在所谓的文化需求方面发生的多样化需求来势是多么迅猛。
三是文物数量倍增、社会关注度上升，对文物保护科学化、规范化水平提出了新任务。文物数量的倍增是一把双刃剑。第三次文物普查发现的文物点是766722处，但并不是说发现的“文物点”就是受到法律保护的文物。我注意到法国、意大利等拉丁系的法律中，对文物保护的第一个原则是国家认定，即发现的文物点必须在完成国家登录之后，才是受到法律保护的文物。现在有一个数字，中国的文物点正在以每年4%的速度消失。其实这里面存在一定的误会，那就是第三次文物普查登记的文物点虽然已经公布，但没有在各地完成法律上、行政上的认定，没有被纳入到现在的法律保护体系。可当它们遭到破坏后，一般的人就把它当成了文物的消失。而且，随着文物类型的扩展，文物数量增加的越多，被破坏的也就越多，这是一个悖论。现在文物受到的社会关注度上升之后，文物保护的科学化、规范化水平显然是跟不上的。这对文物系统的队伍建设提出了非常高的要求。
四是有法不依、执法不严、法人违法问题较为突出，这不仅表现在文物领域，在其他领域也很普遍，所以在中国共产党十八届四中全会上才提出全面依法治国的问题。在文物领域发生的大面积的或者较大影响的破坏文物的案件都是法人犯法。要解决这个问题，光靠文物领域的努力还不够，还要依靠全党、全社会，在整个政府的行政体系中形成依法行政、严格执法的规矩和氛围。
就对策而言，中国的文物保护理念必须着力推进“四个转变”：一是由注重抢救性保护为主向抢救性保护与预防性保护并重转变，逐步形成日常养护、监测和岁修的理念、制度和机制；二是由注重传统工艺保护为主向传统工艺与现代科技保护并重转变，增强文物保护科技支撑能力；三是由注重单体文物保护向注重集中连片和环境风貌整体保护转变，确保文物的历史真实性、风貌完整性、文化延续性和传播广泛性；四是由突出保护向立足于保、保用结合转变，注重挖掘文物价值，发挥文物作用，让文物活起来。这四个转变也在2015年修订的《中国文物古迹保护准则》中做出了非常系统专业的表达。
中国的文物保护已经站在新的历史起点上，文物的保护与利用将对当下的经济建设、社会发展和人们的精神文化生活发挥越来越积极的作用。文物工作也将由过去较为封闭、保守的专业技术性工作转型成为一项社会工作。从队伍建设来讲，将来的文物工作者应该是社会工作者、专业技术工作者，甚至是艺术工作者。从行政管理角度来讲，要努力走出一条符合国情的文物保护利用之路，要让文物保护创造更多的文化、经济、精神价值，在当代人的精神生活架构中发挥积极作用，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦做出更大贡献。
这是我的报告内容，请大家批评指正，谢谢！
*本文根据刘曙光局长现场发言整理。承蒙刘局长拨冗审定文稿 ，在此深表感谢。

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