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遗产大会观察｜从遗产保护状况看影响评估的趋势
作者：尚晋
近年来，遗产影响评估作为保护世界遗产的重要手段之一，逐步面向国际社会推广，特别是2022年7月联合国教科文组织（UNESCO）及世界遗产委员会咨询机构联合发布新版《世界遗产环境中的影响评估指南和工具包》以来。这一点也突出体现在第46届世界遗产大会上。本文将就大会关于世界遗产保护状况的7A和7B决议草案展开评述，以呈现遗产影响评估的一个趋势。
遗产影响评估的背景
遗产影响评估的基本目标是对可能影响遗产地的（开发建设）项目进行评估，并帮助找出兼顾遗产保护要求和发展需求的最佳解决方案。作为一种技术手段，遗产影响评估已成为世界遗产体系中的一个规定步骤。UNESCO《实施<世界遗产公约>操作指南》（2021年7月中文版）即规定：
第110条 对所有提议的干预措施进行影响评估，对世界遗产地是至关重要的。
第118bis条 如缔约国计划在世界遗产范围内或其周围开展预先规划的开发项目和活动，作为先决条件，应确保进行环境影响评估、遗产影响评估和/或战略环境评估。
事实上，世界遗产委员会历年来多次要求各世界遗产地针对拟建项目进行影响评估，然而相关工作并未达到理想的状态。例如，有些遗产影响评估未能专门针对遗产的突出普遍价值进行，或者评估是在项目获得批准、施工启动后才开始，且未考虑替代方案。所涉及的项目通常包括城镇化、旅游基础设施、大坝、道路、发电厂及其他重大干预项目。虽然新项目和基础设施可能对经济社会发展具有重要意义，但它们也可能对世界遗产的突出普遍价值造成负面影响，有时甚至是不可逆转的。
在这一背景下，2022年7月版《指南和工具包》专门为遗产管理机构、政府和项目发展商设计，阐明了遗产影响评估的新理念、重要的方法和工具，并着重强调了遗产影响评估能从实际上帮助判断出更好的项目，获得更多的长远效益，兼顾遗产保护和发展的多方面需求。
本届大会决议草案
遗产影响评估在本届大会关于世界遗产保护状况的7A和7B决议草案中得到了突出体现。在124项中涉及遗产影响评估的有69项，与上届世界遗产委员会扩大会议审议的保护状况相关草案263项中涉及遗产影响评估164项的情况相近。
从类型上看，审议保护状况的世界遗产中有83项为文化遗产，35项为自然遗产，6项为混合遗产。其中，45项文化遗产、20项自然遗产和4项混合遗产涉及遗产影响评估。尽管文化遗产的项目总数高于自然遗产，但从涉及遗产影响评估的项目比率看与自然遗产相差无几。这表明无论何种类型的遗产，世界遗产委员会都已将遗产影响评估作为一项重要要求。
图/保护状况草案涉及HIA类型
从性质上看，124项与保护状况相关的决议草案中包括57项已列入《濒危世界遗产名单》的遗产地（7A）和67项提出保护问题的遗产地（7B）。其中分别有23项和46项涉及遗产影响评估。从比率上看，对存在保护问题的遗产进行遗产影响评估的要求明显高于已列为濒危的世界遗产。这进一步突出了遗产影响评估的预防性作用，同时对于已列为濒危的世界遗产亦有“亡羊补牢”之意。
图/濒危遗产与审议问题草案涉及HIA情况
从地区上看，69项涉及遗产影响评估的保护状况决议草案中有25项在欧洲和北美地区。阿拉伯地区和亚洲太平洋地区各有13项。非洲有14项。拉美和加勒比地区有3项。除武装冲突和气候变化的影响之外，欧洲和北美、亚太地区有多项世界遗产涉及遗产影响评估的主要原因是发展建设。其中不乏已实际启动、提议后补影响评估的工程。
图/保护状况涉及HIA草案地区
不断深入的影响评估
本届大会不仅有诸多决议草案涉及遗产影响评估，而且提出了愈加明确的技术要求。在7A和7B的69项涉及遗产影响评估的保护状况决议草案中有53项指明需要利用《世界遗产环境中的影响评估指南和工具包》进行评估。其中，在23项涉及遗产影响评估的濒危世界遗产决议草案（7A）中有19项提出使用该《指南和工具包》。在46项涉及遗产影响评估的保护状况决议草案（7B）中有34项。世界遗产委员会对以最新技术标准推行世界遗产影响评估的力度可见一斑。
此外值得一提的是决议草案46 COM 7B.4对奥地利境内Fertö / Neusiedlersee文化景观周边的风力发电厂不仅提出要用《指南和工具包》进行评估，还要求使用UNESCO在2023年3月发布的《世界遗产环境中风能项目的指导工具》。这一工具旨在为风能项目相关的政策制定、规划和实施及影响评估提供支持，以实现兼顾遗产保护与可持续发展的最优解决方案，加强风能项目与世界遗产保护机构之间的理解，实现建设性合作。可见，遗产影响评估的技术要求在逐步推进更有针对性的细化，包括推动世界遗产涉及可再生能源的可持续发展。
同时，决议草案46 COM 7B.40对韩国在2023年10月通过《世界遗产的保护、管理和利用特别法案》表示欢迎。韩国不仅通过该《法案》为影响评估建立了全国性的框架，而且对韩语版的《指南和工具包》进行推广，为遗产影响评估工作提供了国家层面的工作依据和立法保障。该决议草案在一定程度上体现出世界遗产委员会鼓励各国依法推广遗产影响评估工作的态度。这也是韩国近年来将国内立法体系积极对接国际公约执行机制的重要一步，在步调上比绝大部分欧美国家更快。
专业机构的推动
就在第46届世界遗产大会召开前夕，国际古迹遗址理事会（ICOMOS）发布了与各ICOMOS委员会联合举办遗产影响评估系列工作坊“世界遗产背景下的遗产影响评估能力建设”的计划。工作坊旨在强调：随着世界遗产突出普遍价值面临的威胁与日俱增，遗产影响评估已成为遗产地管理的一个关键工具。遗产影响评估为判断遗产保护工程或建设项目是否应予执行提供了逻辑严谨的框架，以支撑有充分依据的决策和符合可持续性的结果，并寻求避免或缓解负面影响的途径。
根据ICOMOS对提高遗产专业人员能力和技术的需求进行的评估，工作坊将利用《世界遗产背景下的影响评估指南和工具包》为各国各地的利益相关者提供技术指导，并阐明通过影响评估对可能给世界遗产突出普遍价值的特征要素造成负面影响的干预项目进行评估的必要性。工作坊的目标是将经过全面培训的遗产专业人员纳入各世界遗产地决策及相关政策制定的过程。首期工作坊将于9月面向ICOMOS奥地利国家委员会举办。
结语
从本届世界遗产大会的决议草案看，遗产影响评估不仅是世界遗产委员会近年来要求对各地加强世界遗产保护的重要手段，而且在技术细节和普及推广方面也在不断深入，特别是《指南和工具包》各国语言版本的陆续发布。从中国世界遗产保护管理的现状看，遗产影响评估尚未全面普及。各地还未能从保护世界遗产突出普遍价值的角度对各类建设活动的影响作出全面、有效的评估，导致诸多问题的出现。在中文版《指南和工具包》发布后，中国的遗产工作者有望依靠先进的国际技术手段，更好地保护和管理我们的世界遗产，履行中国向世界的承诺。
团队简介
清源世界遗产大会观察项目由清华大学国家遗产中心组织，清华大学建筑设计院文化遗产保护中心、清源（北京）文化遗产保护发展中心、清源文化遗产共同参与。清源文化遗产从2015年开始在每年世界遗产大会期间发表观察报告研究团队的现场评论。
第46届世界遗产大会于7月21日至7月31日，在印度首都新德里举办。清源团队将一如既往地关注遗产大会，进行“清源独家观察”报道，敬请期待！
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*本期编辑：胡玥，排版：赵诗咏，审核：吕舟、魏青、李建芸
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