摘要: 图/第41届遗产大会申报审议现场 （摄影：徐桐）清源文化遗产微信号 mobiheritage第42届世界遗产大会即将于2018年6月24日拉开序幕， 清源团队会继续坚持和大家分享大会现场的即时报道，并在会后发布《世界遗产观察报告》。敬请期待！*文章发表于期刊《中国文化遗产》2018年第1期“世界文化遗产近期态势”专题研究栏目。 摘要世界遗产申报审议环节是每年遗产大会的热点和焦点，一方面是

 徐桐 清源文化遗产

图/第41届遗产大会申报审议现场 （摄影：徐桐）

清源文化遗产
微信号 mobiheritage

第42届世界遗产大会即将于2018年6月24日拉开序幕， 清源团队会继续坚持和大家分享大会现场的即时报道，并在会后发布《世界遗产观察报告》。敬请期待！

*文章发表于期刊《中国文化遗产》2018年第1期“世界文化遗产近期态势”专题研究栏目。

摘要

世界遗产申报审议环节是每年遗产大会的热点和焦点，一方面是由于世界遗产日益深入人心，影响力越来越大，另一方面也得益于40多年来《保护世界文化和自然遗产公约》【1】各缔约国参与遗产保护管理与申报论辩能力的显著提升。然而由于申报审议规则的不完善，以及各申报国背后巨大的利益驱动往往在项目申报环节增加不少多方的“不合作博弈行为”。这些博弈案例既反映了咨询机构与世界遗产委员会的部分成员在OUV评判“标准”、“真实性和完整性”理解、以及“保护与管理状况”等三个关键方面存在理解上的差异和分歧，表明世界遗产概念经过40余年的发展形成的新理念，正在影响到世界遗产评估、遴选、保护以及管理理念的发展。而如何使对缔约国的支持、评估程序更加公正、透明也已成为咨询机构和世界遗产委员会、缔约国共同面对的挑战。

前言

世界遗产申报的审议环节中，由世界遗产委员会【2】对申报项目是否符合列入标准进行讨论和评估，这包括判断其是否具有“突出普遍价值”(OUV)、真实性和完整性、满足保护管理要求等。而咨询机构的评估报告是该环节的主要参考意见。如此，缔约国【3】、世界遗产委员会国家、咨询机构【4】三方构成了申报项目审议过程的参与主体。世界遗产委员会大会(以下简称“世界遗产大会”)现场的三方讨论、交锋过程，结合现场之外缔约国申报文本的准备、咨询机构的评估过程(现场和文本)共同建构了一个完整的“审议过程”。

作为提名遗产地的拥有者、专业意见提供者以及最终决议确定者，缔约国、咨询机构和委员会这三方由于各自的立场、思考出发点和承担角色不同，对申报项目的评估往往存在不同意见，因此，以上三方在申报项目的审议环节存在着一种博弈关系——都试图以各自的意见影响其他参与者，从而影响申报项目的列入。

图/咨询机构和委员会国围绕申报项目的OUV博弈过程示意

从短期角度来看，申报审议环节三方意见的博弈，直接影响到提名项目申报的成败;而从长远角度来看，委员会决议对申报项目评判的公正性、专业性、一贯性又影响到《世界遗产名录》的公信力(Credibility)，从而成为实现全球战略的重要途径。

一、申报审议环节的博弈规则及其缺陷

《世界遗产公约》及其《操作指南》【5】作为上述 “博弈关系”运行的根本规则依据，其在总体目标上追求申报评审的“合作共赢博弈关系”。然而，在申报裁决的具体规则设置上，却存在着制度缺陷。而这一制度缺陷使申报国、咨询机构和委员会国在申报评审环节出现“不合作博弈行为”成为可能。

根据《世界遗产公约》第11条(2)款内容，申报国项目能否被列入《世界遗产名录》，最终决定权属于由缔约国选举产生的21个世界遗产委员会成员国，而这些委员会国本身也申报自己国家的项目列人《世界遗产名录》，委员会国申报项目往往占总申报项的很高比例(以2014年第38届世界遗产大会为例，占缔约国11%的委员会国申报了40%的遗产项目)，这存在着“既做运动员又做裁判员”的制度缺陷。

咨询机构(ICOMOS和IUCN)的评估结论本身只有建议性质，其能否被接纳取决于世界遗产委员会的协商讨论(或投票决定)。在申报国推动本国项目列入《世界遗产名录》的主观意愿下，其通常会对现任委员会国进行游说。而委员会国往往顾及国际关系影响，并考虑委员会改选后申报国可能当选新任委员会国后的利益交换问题，其对申报国项目的发言并不再完全遵从咨询机构专业判断的意见。虽然在审议咨询机构评估结论时，委员会一般仍基于其OUV本身情况进行，但也确实存在由于上述各种原因造成的咨询机构建议“不列入”“推迟申报”“发还待议”(N/D/R)的项目被委员会讨论更改为“列入”(I)而登录成功，特别是申报国存在的利益驱动愈加强烈时，上述更改情况也更加普遍。

这种现象在历届世界遗产大会上屡见不鲜，当然也造成了对世界遗产可信性的潜在威胁。针对上述制度上的缺陷，世界遗产委员会及其秘书处也在讨论可能的解决方式，如建议：引入外部独立监督机构；委员会成员国在担任委员会成员期间自愿暂停申报新的遗产项目。然而相关内容在《世界遗产公约》中都没有相应规定，在第38届世界遗产大会及近年几次大会的讨论环节，上述解决方案的决议仍未获最终通过。

图/ICOMOS评估世界遗产申报项目流程示意(根据第38届世界遗产大会上ICOMOS阐释其评估流程所用英文材料)

二、申报国参与申报博弈的内在动因

由于世界遗产委员会、世界遗产中心和咨询机构在缔约国报送“预备名录”环节并没有“否定权”，且没有参与进行“建议”环节，仅仅是做“备案”工作，因此缔约国有权根据本国的判断报送预备名录，即使是被咨询机构评估结论为“不具备OUV，或OUV存在问题”的项目也能够顺利备案。

各缔约国在选择一个“备案”成功的预备名录中的项目正式申报，并接受由咨询机构委派的评估专家考察之前，往往会动用巨大的人力和财力进行申报项目申报文本的编写、环境整治以及舆论造势等工作。这种巨大的经济成本和社会的广泛关注，使得参与申报的缔约国(甚至是委员会国)政府承担了巨大的压力，因而会力争使项目成功列入《世界遗产名录》。如果世界遗产委员会能够要求咨询机构在缔约国提交预备名录之后，及时协助缔约国对预备名录上的项目是否具有潜在的OUV进行分析，就可能提高缔约国申报的成功率、提高世界遗产项目申报的整体水平。

三、咨询机构准备评估报告的规则及其缺陷

以第38届世界遗产大会为例，现场讨论和结果都表明，世界文化遗产申报的咨询机构在遗产评审工作方面仍然存在较大改善的空间。

（一）咨询机构面临的资源短缺问题

以咨询机构ICOMOS为例，为了保证评审的公正性，评估不从申报的缔约国获得经费，其对世界遗产申报项目的评估经费由世界遗产中心提供。然而随着联合国教科文组织(UNESCO)本身经费的紧张，其向ICOMOS支付的评估经费也难以增长，因此ICOMOS所能支付现场考察、撰写书面评估报告的评审专家经费和进行整个世界遗产项目评审工作的经费都相当有限。

另外，ICOMOS评估专家的人力也存在不足。这一方面原因是熟悉世界遗产保护的专业人员的匾乏；另一方面也在于ICOMOS对于专家遴选程序和相关领域专家在遗产保护相关知识与保护经验培训上的不足。

现在ICOMOS承担的为一年一度的世界遗产大会申报项目提供评审以及保存状况评估工作，在工作量上已经饱和，对于上述缔约国要求ICOMOS开放递交补充材料的时间、增加评估人员等内容上，均依赖于ICOMOS能否有资源改善其现有人力与物力所能承担的工作强度。

从第38届世界遗产大会讨论的情况看，委员会国和申报国对于咨询机构，尤其是评估文化遗产的ICOMOS有不小的意见，质疑其对遗产地申报结果建议的权威性和专业性，因此在关于新的世界遗产申报最终决议的判断上，也与ICOMOS意见出入较大。当年度共有15个申报项目最终结果被修改，最终通过修改决议而列入名录的包括文化遗产新申报项目10项，混合遗产新申报项目1项，混合遗产扩展项目1项。造成咨询机构被质疑的原因是多方面的，这其中也包括咨询机构参与申遗项目评估报告过程中的缺陷。

（二）咨询机构评估程序透明化问题

在第38届世界遗产大会上，文化遗产申报评估咨询机构ICOMOS在评估程序透明化上受到委员会国代表的较多质疑。

以ICOMOS遴选派遣现场评估专家的程序为例，并没有公开的遴选标准或审核产生程序，而是由相关国家和“世界遗产申报评审团”( Panel)成员进行提名并内部讨论产生。这一过程显然存在较大的改善空间。

其次，ICOMOS负责遗产评估的Panel，其工作是相对封闭的，各阶段评估结论的成果有待进一步透明化。

再者，申报参与各方在ICOMOS评估程序中处于被动状态，主动沟通的渠道并不畅通。ICOMOS同申报项目的缔约国之间的沟通也是单向的，即使是现场评估专家，其提交的评估报告也只是成为Panel顾问撰写书面评估结论的参考材料之一，且评估流程中为了避免过大的工作量而采取对于申报国较为严苛的时间点控制，这些方面均受到了委员会国的普遍质疑。

针对上述评估程序透明化及与申报国沟通问题，ICOMOS在第38届世界遗产大会后进行了较多工作改进，减轻了评审过程中申报国补充材料递交时间的限制，增加了评估结论完成后同申报国主动沟通的环节等，这些内容在第41届世界遗产大会上得到了委员会国代表的充分肯定。

（三）咨询机构评估专家组成问题

1.遗产现场评估和报告起草环节脱节

在ICOMOS工作报告环节【6】，根据ICOMOS对缔约国申报项目的评估程序，其现场评估会委派一名专家，而最终评估报告与决议草案却由没有去过现场的其他专家撰写，这样的评估安排也受到委员会国的较大质疑。认为这样的评估程序容易造成评估结论与实际情况脱节。

2.咨询机构专家组成中“地区专家”不足

同样在ICOMOS工作报告环节【7】，ICOMOS派遣现场的专家以及评估专家的构成，受到了阿拉伯及亚太地区国家的质疑。阿拉伯和亚太地区委员会国代表认为，咨询机构在选择现场考察专家及评估报告的起草专家时，没有基于对申报项目文化背景的完全了解，负责撰写评估报告的专家多以欧美专家为主;派遣现场专家方面，也存在阿拉伯和亚太等地区“地区专家”不足的情况。此外，委员会国代表认为，咨询机构“世界遗产专家组”的遴选方式以推荐为主，缺乏透明，而一个开放的选拔机制，更有利于一些熟悉申报项目的“地区专家”进入到“世界遗产专家组”。

3.咨询机构专家在保护观念上的认知差异

ICOMOS在评估报告中长期坚持的评估申报遗产地OUV的6条标准、真实性和完整性，以及保护和管理状况等三个支撑是否能完全反映现在遗产保护快速发展的理念变化，也受到了部分专家的质疑，特别是在ICOMOS认可申报项目具有突出普遍价值，但是在真实性和完整性、保护与管理上存在问题的项目时，这种质疑更加强烈。

以申报项目“真实性”评估为例，有专家质疑在当今“文化多样性”背景下，ICOMOS坚持的《奈良真实性文件》(1994年)所确立的标准是否需要重新审视。在世界范围内，由“文化景观”“城市历史景观”“农业遗产”等新的遗产概念所反映的“遗产保护理念快速发展”的今天，如何使评判标准与保护理念进行同步发展，是ICOMOS面临的一个重要课题。

四、委员会国代表在审议环节参与博弈的角色

成立于1976年的世界遗产委员会，在近10年中变得更为强势，这是《世界遗产公约》问世40余年来在世界范围内得到广泛认可、知识普及和利益相关方积极参与的结果。尤其自2010年以来，世遗委员会在讨论咨询机构做出的申报项目评估报告与申报决议草案时，表现得愈加强势，世界遗产大会上申报项目被咨询机构评估为“推迟申报”( Deferral)的决议，经世遗委员会讨论变更为列入(Inscription)的项目在明显增加。

（一）委员会国代表能够有效参与审议环节博弈

通过于1972年的《世界遗产公约》是教科文组织推出的缔约国家最多的公约之一，迄今为止已经有192个缔约国(截至2014年7月，教科文组织拥有195个会员国，9个非正式会员国)，其中165个国家在《世界遗产名录》中已经登录世界遗产项目。自1978年首批12项世界遗产列入，到201 7年，《世界遗产名录》登录项目已达到1073项。

由于登录《世界遗产名录》为世界遗产地带来更好保护的同时，可预期的游客和旅游收入的增长也刺激了各国政府积极参与世界遗产申报，随之而来的是世界遗产的申报程序以及申报文件的日益细致与专业化。而各缔约国，特别是遗产项目较多的国家，在组织申报的过程中已经培养了一大批熟悉世界遗产评判标准、申报规则，甚至是直接参加世界遗产咨询机构评审工作的专家，他们能够为自己经历数年、十数年甚至数十年(例如德国卡洛林时期建筑和科尔维城的案例，政府机构、遗产产权人与使用人坚持了60年的保护研究工作)准备的申报项目对咨询机构在经费有限的情况下、仅用几个月时间提出的评估报告进行有效质疑。

图/第29至38届世界遗产大会各地区委员会国家数量变化情况

(二)委员会国代表参与审议环节博弈行为存在缺陷

1、委员会国代表的专业素养

即使存在博弈因素的潜在影响，委员会国代表审议咨询机构对申报项目的评估报告，所能够依据的评审标准依然是申报项目的OUV三大要素是否具备。因此，委员会国代表在世界遗产领域的专业素养，及对申报和评估各项流程与标准的熟悉程度，对于最终结论的形成具有明显的影响。

咨询机构阐释评估一个遗产申报项目的OUV是否完备，应当包括“是否符合世界遗产标准”、遗产项目“真实性和完整性是否足以支撑其OUV”以及“保护与管理状况是否足以支撑OUV”三个方面，这种语境下的OUV已经具有上述特殊含义，而非其字面含义 “突出普遍价值”一点。然而，在委员会国代表针对真实性和完整性，以及保护与管理状况存在问题的项目进行审议时，会出现将项目符合世界遗产标准(也即具有突出普遍价值)等同于项目具有OUV，从而将上述OUV的另外两个支撑置于次要地位的现象，并据此要求修改评估结论，使仅仅符合标准的项目得以“带病列入”。

例如：土耳其Bursa老城在真实性和完整性存在问题的情况下，委员会国代表基于“奥斯曼帝国诞生地”这一简单的历史价值，认定其具有OUV，明显是将OUV与《操作指南》中针对文化遗产的6条判断标准等同。类似态度在相关“真实性和完整性”存在问题，管理存在问题的项目上也有体现。

2.政治因素干扰问题

《世界遗产公约》虽然目标是保护世界遗产作为 “对全世界人民都很重要的罕见且无法替代的财产”，且内容尽量规避过多国际政治因素的影响，但是作为联合国体系下教科文组织的国际公约，其缔约国仍不免进行国际政治因素的考量。特别是涉及巴以问题的敏感项目列入时，委员会国审议咨询机构评估结论所做的判断与决策受到政治因素影响愈加明显。

例如，第38届世界遗产大会上，巴勒斯坦申请作为 “紧急提名项目”【8】的巴蒂尔，橄榄与葡萄酒之地——南耶路撒冷文化景观(Land of Olives and Vines-Cultural Landscape of Southern Jerusalem, Battir)，由于位于巴勒斯坦和以色列冲突，建立隔离墙等敏感地区，委员会审议其项目时受到了上述利益双方背后国际政治关系的影响。虽然咨询机构(ICOMOS)在评估中指出其OUV研究，以及支撑OUV的保护管理存在如下问题：比较研究仍然不足，相似的遗产也有;完整方面，提名没有覆盖整个灌溉系统；面临的威胁：公路的修建，定居点和隔离墙的建立(且列入也难以消除此威胁)；不符合通过“紧急提名”程序而列入的要求。但是在辩论环节充分讨论后，仍然有黎巴嫩提交要求列入的决议草案，而德国则明确要求进行审议申报项目环节较少进行的“投票”决定，且为“不计名投票”(Secret Ballot)【9】。投票内容为：是否同意黎巴嫩的修改建议，对决议草案赞成、反对或者弃权。最终投票结果，该项目以7票弃权、14票有效(其中11票赞成，3票反对)得以列入《世界遗产名录》，并进入《濒危世界遗产名录》【10】。

图/巴蒂尔，橄榄与葡萄酒之地——南耶路撒冷文化景观(Land of Olives and Vines-Cultural Landscape of Southern Jerusalem, Battir) 图片来自网络

3.其他影响因素

“全球战略”中基于“平衡性”和“可信性”《世界遗产名录》的目标，也一定程度上影响了委员会在审议首次申请世界遗产的缔约国所提交项目的态度。

根据2002年通过《关于世界遗产的布达佩斯宣言》确定的“致力于构建一个具有代表性、平衡性和可信性的(Representative, Balanced and Credible)《世界遗产名录》”的世界遗产“全球战略”。对于没有遗产列入的缔约国，在世遗委员会组成和世界遗产申报登记的顺序等方面均有优先安排。例如，在第38届世界遗产大会审议的缅甸提交的缅甸蒲甘古城项目(Pyu Ancient Cities，38 COM 8B.28)，在委员会更改咨询机构(ICOMOS)评估为“推迟申报”( Deferral )的评估结论时，委员会国代表明确发言，希望基于“平衡性”和“可信性”考虑，支持缅甸首个世界遗产项目列入。而显然，此考量因素与评估机构衡量是否列入《世界遗产名录》的项目支撑OUV的三大要素是否完备无直接关系。

结语

世界遗产大会中申报部分的讨论是所有议题中占用时间最长的一项，世界遗产总数的迅速增长也表明了越来越多的国家在相关事务上的积极性，以及世界遗产品牌知名度的提升和认可度的增强。但在申报审议环节中，有些申报国利用世界遗产评审规则的缺陷，有意识地通过“不合作博弈行为”放大咨询机构客观存在的评估报告出台过程中的缺陷，从而推动委员会国修改“咨询机构”相对较为专业性的评估报告结论，客观上也影响了世界遗产的公信力。以第38届世界遗产大会为例，最终列入项目占全部申报项目的比例高达90%，其中有12个项目的决议被委员会审议更改而得以列入。如此高的申报项目列人率和决议修改比率，在近年大会中也是罕见的，究其原因，可能有如下几方面：

首先，这反映出在审议过程中，围绕申报项目OUV这一内容，咨询机构与委员会的部分成员显然在OUV评判的“标准”、“真实性和完整性”理解，以及“保护与管理状况”等三个关键方面存在理解上的差异和分歧。

其次，由《联合国教育、科学及文化组织<保护世界文化和自然遗产公约>缔约国大会议事规则》《操作指南》等文件构成的对于《世界遗产公约》的操作与实施体系，在遗产申报裁决环节的制度设计上仍有不足，而这些制度上的不足在实践中，会由于缔约国基于对其申报准备阶段前期投入的汇报预期，以及上述申报评判标准上的分歧而被放大。

再者，由于世界遗产的概念经过40年的发展之后形成新的保护理念，以及包括亚太、拉美、阿拉伯和非洲等地区代表的多样文化得到认可，大大影响到世界遗产评估、遴选、保护以及管理理念的发展，而咨询机构如何认识、研究，并在这种发展变化的过程中发挥作为专业咨询机构的专业作用，使对缔约国的支持、评估程序更加公正、透明，已经成为咨询机构和委员会、缔约国共同面对的挑战。

世界遗产委员会、遗产中心、咨询机构，包括缔约国和委员会国代表也已经意识到上述问题，并正在致力于避免上述制度缺陷和观念分歧影响《世界遗产名录》的“公信力”。然而由于申报程序和监督机制的改革需要委员会国自愿牺牲部分利益；咨询机构也需要投入更多资源(人力、物力和时间)才能满足世界遗产发展到今天出现的新要求。因此上述问题的解决仍需要假以时日，相关各方都需要投入更多的力量才能使关于世界遗产保护的全球战略得以实现。

注释：

1.《保护世界文化和自然遗产公约》(Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage)，通常简称《世界遗产公约》。

2.世界遗产委员会由21个委员会国家代表组成，委员会国家从缔约国产生，每一个国家任期不超过四年。

3.即《保护世界文化和自然遗产公约》缔约国(简称“缔约国”)。

4.参与世界遗产申报评估和审议环节的咨询机构包括又化遗产的咨询机构“国际古迹遗址理事会(ICOMOS)”和自然遗产的咨询机构“世界自然保护联盟( IUCN )”，另有不参与申报评估和审议的文化遗产保护咨询机构“国际文物保护与修复研究中心(ICCROM)" 。

5.即《实施<保护世界又化和自然遗产公约)的操作指南》(简称《操作指南》。

6.引自:Item 5B咨询机构报告，ICOMOS工作报告。

7.引自:Item 5B咨询机构报告，ICOMOS工作报告。

8.《操作指南》第[6]条:如某项遗产在相关咨询机构看来毫无疑问符合列入《世界遗产名录》的标准且因为自然或人为因素而受到损害或面临某种重大的危险，其申报材料的提交和提名的受理不适用通常的时间表和关于材料完整性的定义。这类提名将被紧急受理可能会被同时列入《世界遗产名录》和《濒危世界遗产名录》。

9.世界遗产委员会在审议申报项目时原则上采取协商一致的方式，尽量避免投票，因为投票被视作遗产委员会的公开分裂。

10.按照1972年《保护世界文化和自然遗产公约》，世界遗产委员会可将受到威胁的，或需要救援的遗产项目列入《濒危世界遗产名录》。这些威胁通常包括由于军事冲突及战争、地震及其他自然灾害、污染、盗猎、城市和旅游业迅速发展等，对世界遗产构成的重大威胁。

参考文献：

1.联合国教科文组织世界遗产委员会第38次会议记录[Z]卡塔尔多哈，2014.7

2.联合国教科又组织世界遗产中心实施《保护世界文化和自然遗产公约》的操作指南【Z]法国巴黎，2016.7

3.UNESCO, ICCORM, ICOMOS，IUCN. Managing Cultural World Heritage[M] .UNESCO, Paris, 2013

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*文中图片如无特殊标注均来源于期刊《中国文化遗产》2018年第1期该篇目配图。

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